美国主导的国际秩序该何去何从

业界 作者:全球技术地图 2021-03-13 19:23:33 阅读:73




本文聚焦于美国是否以及应当如何建立符合时代变化的“以规则为基础的秩序(rules-based order)”。自二战之后,美国主导建立了“以规则为基础的秩序”,而人们广泛认为该秩序在随后的几十年里推动了世界的和平繁荣与安全。但随着世界格局的变化,此前的秩序已经不再适用于现状。为此,六位专家对如何重塑及改进(或放弃)这一秩序分别给出了各自的建议。



自二战之后,美国通过开创以联合国为中心的各种国际机构,并以此为基础建立各种国际规则和规范,从而建立了“以规则为基础的秩序(rules-based order)”,而人们普遍认为这种秩序在随后的几十年里推动了国际和平与安全。然而,特朗普在其任期内肆意推行单边主义的政策。他退出国际机构与国际协议,并贬低美国盟友的价值,从而削弱了“以规则为基础的秩序”。这损害了美国的短期利益,并进一步改变了战后国际关系的根本结构。


但是,与其说特朗普是这种秩序改变的主要原因,不如说其更多是国际秩序变革浪潮下的一种产物(或现象)。在这样的背景下,美国应当结合时代的变化,重新思考“以规则为基础的秩序”在拜登政府未来的外交政策中应有的的地位与作用,以及在必要情况下美国应当如何重塑或放弃该秩序。


对此,澳大利亚罗伊研究所组织的六位专家提出了不同的分析与建议。他们中的大部分人都至少支持“以规则为基础的秩序”的某些部分,但是所有人都不主张试图将该秩序恢复到之前的状态。此外,他们对应当优先发展军事力量还是外交手段、修复旧有的国际机构还是创立新的机构、以及专注于大国权力竞争还是推进自由主义价值等问题也有着不同的观点。


重振还是放弃“以规则为基础的秩序”?


在讨论“以规则为基础的秩序时”,六位专家存在一个最低限度的共识,即当前的国际秩序已经无法且不应回归到过往的模式(不论是战后初期的模式还是布什、奥巴马时期的模式)。许多专家认为,这很大程度上缘于中国的“修正主义”和俄罗斯、伊朗、朝鲜等威权主义国家对自由主义秩序的损害。而 Rebecca Lissner对此给出了更为全面的解释:“自由主义国际秩序正在长期的全球权力转移、迅速的技术变革和美国国内政治功能恶化的重压下崩溃”。各位专家一致认为,不论是要改革现有的国际秩序还是破除旧有国际秩序对自身的束缚,美国都应该适应新时代的变化,并依此展开行动。


在此基础上,半数专家明确认同应当重新振兴美国领导的、以规则为基础的国际体系,并保护体系免受威权主义竞争对手的攻击。Matthew Kroenig认为,美国在战后领导的以规则为基础的秩序在过去75年里为世界带来了史无前例的和平、繁荣与自由。Stacie Goddard则指出,美国对于自由主义规则与规范的承诺使其为世界提供了大量公共产品。Michael Mazar则指出,美国领导的战后国际秩序联合了一批与美国具有相近价值观的国家,从而促成了对美国有利的外交联盟。进一步地,推进这种“以规则为基础的秩序”甚至可以作为美国外交政策的基础。当然,Mazar也强调了有必要对这种秩序进行改革以适应现状。这三位专家在这一问题上几乎不存在分歧。


但Danielle Pletka和 Patrick Porter对此持有不同意见,并从不同角度提出了更加现实主义的看法。Pletka从本体论上质疑了“以规则为基础的秩序”这一表述的含义以及其有效性。她指出,所谓的“规则”并非理想化地存在着,而是在很大程度上与权力相关。同时,她也认为WHO在过去一年中的失败、巴黎协议的“不切实际”等表现已经深刻证明了过去“以规则为基础的秩序”的无效。即使要重建规则,也应当以团结美国的盟友以共同应对其对手为目的。而为了维护美国及其盟友的利益,有时候“违反规则”也是必要的。


Patrick Porter则对该秩序进行了更为根本性的抨击。他认为,建立“以规则为基础的秩序”几乎不具有可行性。在一个没有最高权力机构的国际体系中,规则并不具备实际效力。而目前的美国也没有足够的实力去强制推行一种普遍的规则。除此之外,他认为这种叙述将外交变为一种道德游戏,从而掩盖了美国的实际利益。他尤其反对在世界范围内推行民主的行为,因为这难以成功,并且会使美国付出巨大的代价。


Rebecca Lissner的观点则在某种程度上居于两派意见的中间。她认为“以规则为基础的秩序”这一表述忽视了权力政治的巨大影响力,并且认为包含着国际制度化、规范性中立和主权平等的“以规则为基础的秩序”事实上从未在二战后真正实现过。但她也指出这并非意味着秩序只是简单地服从于权力或者秩序不重要。她指出,国际规则和秩序主要反映了大国之间的利益妥协,而在国际秩序动荡不安的当下,拜登政府有能力重建一个适应新时期的秩序以满足自身和盟友利益(但其仍应首先重振其国内实力)。值得注意的是,她对于“秩序”的强调多于对“规则”的强调。


但总体上,除了 Patrick Porter以外的五位专家都赞成至少应当在一定程度上重建某种以规则为基础的秩序,并且应当对其进行改革以适应现实。他们也一致认为,这种秩序可以或多或少地帮助减轻来自中国和俄罗斯的威胁。但Danielle的不同之处在于,她以一种单边主义和机会主义的视角去看待国际规则。“Pletka暗示,美国只需要去做需要做的事情就够了......它应当避开不符合自身利益的国际组织和协议”,Michael Mazarr如此评论。而Porter则从根本上否定了“以规则为基础的秩序”的可行性和合法性,因此如何重塑该秩序这一问题对他而言也失去了讨论的必要。


但是,剩下的五位专家也在如何重塑以规则为基础的秩序上存在分歧。这些分歧集中体现在两个核心问题上:即美国应在多大程度上将中国和俄罗斯纳入或排除出重组后的秩序;以及该秩序应在多大程度上反映自由主义的规则和价值观。


包容还是排除中俄?


在此问题上,总体而言 Matthew Kroenig和Danielle Pletka倾向于在该秩序中更多地排除中俄的存在,而Stacie Goddard,Rebecca Lissner和Michael Mazarr倾则向于在该秩序中更多地包容中俄的存在。


Matthew Kroenig认为,“自由世界”共同面临着来自中国等国家的挑战。为了更好地应对这些挑战,各民主国家不应当满足于短期和临时的应对措施,而应该建立更加可持续的合作模式,如以“D-10”(民主十国)机制来领导“自由世界”,并建立一个更为广泛的“自由国家”联盟,以及建立属于“自由国家”的贸易协定和技术联盟。美国及其盟友都应当致力于维护该联盟,并在必要情况下使用武力。显然,上述建议在很大程度上针对中俄等国。但Matthew也为与中俄等国的关系保留了某种余地:“主要民主国家.......(可以通过)联合国安理会以及G20等现存机构来与其他权力集团进行包容性接触”。


Danielle Pletka的态度则更为敌对。她明确指出,“美国必须更巧妙地团结其盟友,制定共同的中国政策,以遏制并开始扭转中国对我们构成的经济和战略威胁。”她在猛烈抨击中国的同时,也并未谈论到与中国合作的可能性。她甚至主张继承特朗普的衣钵,抛弃某些旧有的国际组织(尤其是中俄具有重要分量的组织),并开创和引导新的平行组织以迎合美国利益。


Stacie Goddard也强调维护美国及其盟友的民主自由的重要性,但她强烈反对进一步推动与中俄的地缘政治竞争。她认为,在盟友内部的自由规则和规范足以提供保护美国及其盟友的利益的基础。更重要的是,她指出美国有必要在气候变化和核扩散的议题上与中俄进行合作,因为这两个问题最有可能导致真正的灾难性后果。Rebecca Lissner和Michael Mazarr 对此具有相似的观点——即美国应当在一些关键挑战上与中国进行合作。这些挑战还可能涉及到网络安全以及公共卫生等议题。


在何种程度上奉行自由主义?


总体而言,Matthew Kroenig认为新秩序应深刻体现自由主义的原则,Stacie Goddard、Rebecca Lissner与Michael Mazarr则认为应当奉行有限度的自由主义。Danielle Pletka 则在相当程度上抛弃了自由主义——尤其是当自由主义的规范对自身不利时。


Matthew Kroenig认为,自由主义应当作为新秩序的基石。新秩序的核心成员必须团结在自由主义的价值观下,并且通过一系列的规范、机制、国际组织等手段来保护自由主义国家免受“修正主义”国家的威胁。但与此同时,他并不认为美国应当无条件遵守每一条国际协议,尤其是美国已经退出的国际协议和失效的国际协议。比如,作者认为巴黎协议给了中国更多优惠,同时伊朗核协议也赋予了伊朗铀浓缩的权利——“这建立在双重标准的基础上”。他还指出,为了维护以规则为基础的秩序,在必要时刻自由主义联盟可以动用武力。这也是他反对Stacie Goddard的“不应该推动与中俄的地缘政治竞争”的原因。他认为,“如果要保证印太地区的自由,美国及其盟友就必须保持对中国有利的军事平衡”。


Stacie Goddard承认自由主义价值的重要性,尤其是对于自由主义国家和联盟内部而言。但她反对仅仅为了团结盟友对抗中俄等国而推行自由主义秩序的观点,也反对试图将自由主义变为普遍主义价值的“十字军式”行为。她赞成 Porter的观点,即不受限制的自由主义扩张会将有限的地缘政治竞争变为更严峻的意识形态斗争,而且“美国对普遍自由秩序的愿景最终会破坏自己的民主”。Rebecca Lissner也指出,美国必须将全球参与与自律结合。同时,她更强调复兴美国国内实力对建立新秩序的重要性。Michael Mazarr的观点在很大程度上与她们类似。他的独特之处在于,他支持一定程度的权力下放,即美国应当放弃“美国中心论”,给予其他国家更多的自由空间。他也指出,如果美国不遵守国际规范或肆意运用权力政治,那么其他国家可能会作出不利于美国的反馈。这实际上谴责了Danielle Pletka的单边主义思维。


Danielle Pletka则相当程度上抛弃了自由主义的原则。她指出,这主要并非因为自由主义的原则本身存在问题,而是因为全球目前的地缘政治格局和美国内部的政治现状(很大程度上缘于政治极化)已经无法允许美国采纳自由主义的原则。她还进一步指出,美国应当利用特朗普政府遗留下的政治筹码,来在国际组织和协议中争取对自己有利的变化,而非盲目地“回归”。如果这些组织与协议依然不能满足美国的利益与要求,美国就应当将精力放在创立与引导新的平行组织上。


寻求建立符合现实的秩序


不论是支持或者反对建立“以规则为基础的秩序”,以及采取什么样的方式推进该秩序,所有的专家的建议都建立在对过往历史的深刻反思之上。他们中的大部分人都认为,战后美国领导的国际秩序为世界(至少是民主共同体)带来了前所未有的和平与繁荣。但所有人都深刻认识到,这种秩序建立在特定的历史背景之上,而目前的现状已经难以容纳这种秩序。因此,“改革”或“改变”过往的秩序成为了该讨论中的关键词之一,而这也为对于新秩序的讨论建立了一个坚实的基础。


在这个基础之上,各位专家为美国的外交政策提供了不同的进路。除Patrick Porter以外的所有专家都或多或少赞成建立“以规则为基础的秩序”,但相比于Matthew Kroenig对意识形态的强调和Danielle Pletka对单边主义的暗示,其余三位专家都强调了“克制”的重要性。这种克制既体现在对将自由主义意识形态普世化的反对,也体现在美国自身应当遵循规则(不论是“自由世界”内部的规则还是世界性的规则)的要求。当然,如何具体推进“以规则为基础的秩序”仍然有广大的讨论余地,各位专家也各自给出了不同的建议。这也从侧面印证了当前世界的复杂性——面对当下的问题,并没有一种单一或最佳的解决路径。或许只有充分吸收不同观点的优点,寻求不同观点之间的某种结合,并根据实际情况进行适当的灵活应对,才能为美国指明一条真正的可取之道。无疑,这条道路无法离开与中俄等国的合作。同样地,对于中国而言,只有充分理解当下的复杂现实与这些多样化的观点,我们才能真正找到一条更符合中国利益(不论是短期还是长远)的道路。



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转自丨海国图智研究院

作者丨张振尘

编辑丨翟丽影



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