彼得森国际经济研究所：对美国对华金融制裁发出警告

业界作者：全球技术地图 2021-01-22 19:15:41 阅读：100

2021年1月7日，美国智库彼得森国际经济研究所（PIIE）发布题为《对美国对华金融制裁升起警示旗》（Raising a Caution Flag on US Financial Sanctionsagainst China）的政策简报。报告指出，近年来，美国频频使用经济制裁手段向对手国家施压，但这些惩罚性措施对预防或改变他国政府行为收效甚微。随着中美紧张关系不断升级，美国金融制裁措施的效力和后果面临新的挑战。在此背景下，报告提醒即将上任的拜登政府应谨慎对华采取新的金融制裁措施，并为现行的制裁措施提出告诫或调整建议。

美国的经济制裁措施及其效力

1、概述

美国的经济制裁措施（主要是贸易和金融制裁措施）旨在影响外国行为，以支持美国的外交政策目标。作为美国政府对其对手的一种具体回应方式，经济制裁比通过外交照会或国会联合决议发出的礼貌性谴责更为严重，但能够避免部署军事力量等更严重后果。经济制裁的实施具有重要标志性意义，向美国公众表明政府正在采取行动应对外国举动、惩罚目标国家的相关官员等。如果美国政府行动不够迅速，国会议员随时能够通过立法列出特定时期内其将施加制裁的对象清单。20世纪80年代，为促使里根总统对南非的种族隔离政权采取更积极的行动，美国首次通过了针对特定国家的制裁立法。此后，又对伊朗、利比亚、伊拉克和叙利亚等国采取了类似的措施。在奥巴马政府和特朗普政府时代，制裁措施进一步升级，且矛头指向外国政府和官员及其代理人，以及包括被指控涉嫌核扩散、恐怖主义和侵犯人权的各种非国家行为体。

2、制裁措施

数十年来，美国一直利用经济制裁手段（贸易和金融制裁）向全球对手施压，通过挤压制裁对象国家的经济，迫使其制裁对象改变美国所认为的所谓“邪恶”行为。美国的经济制裁严重依赖于贸易制裁和金融制裁等措施。贸易制裁包括进口禁运和出口禁令等贸易禁运措施，这些措施在制裁对象国家造成了大规模经济中断；金融制裁措施包括冻结贷款、拒绝向制裁对象国家提供金融援助、阻止国际金融机构向其放贷、冻结制裁对象个人和企业的在美资产或禁止其入境、禁止美国金融企业与其进行金融交易等。

3、制裁效果

美国的经济制裁的部署是否达到甚至推进了美国的外交政策目标？在美国对古巴实施了60年的制裁后，古巴依然目中无人。看看美国对伊拉克、伊朗、朝鲜、俄罗斯等国的经济制裁，都没有完全达到其目标，有些时候不得不动诉诸武力（如对伊拉克）。最令人不安的是制裁给社会最贫穷阶层造成了人道主义困难。

为研究美国制裁措施的效果，彼得森国际经济研究所将能够部分实现其所述的外交政策目标（同时承认制裁也用于国内政治目标）的经济制裁判定为成功。根据尽管主观性的这一标准，PIIE研究人员发现：

①约三分之一的制裁措施实际生效，这些制裁措施通常旨在改变制裁对象国家政权的次要政策，且意图较不强烈；

②金融制裁措施通常比贸易制裁措施更为有效，不过二者常被同时使用；

③制裁措施通常针对依赖贸易的小型经济体，或是主要依赖资源及其贸易的国家（如伊朗、伊拉克、利比亚、俄罗斯），但对其的制裁效果依然不佳；

④即便制裁“取得成功”，也会带来制裁对象经济体遭损、最贫穷阶级遭到人道主义伤害等后果。

大多数情况下，制裁对象国家（如古巴、委内瑞拉、伊朗、朝鲜等国）的统治阶层未受到制裁带来的经济损害，痛苦被转移到普通民众身上，反而激发起民众对美国政府的不满、增强了制裁对象国家政权的民众凝聚力。

为提高制裁的惩罚效果、对具体制裁对象施加更为直接的经济压力、减少普通民众遭受的伤害，1995年左右，美国政策制定者曾试验“聪明的制裁”（smart sanctions）政策，通过对美国财政部指定的特定个人或经济行业（通常是金融业和国际旅行）采取精确的经济措施。但最终这一“聪明的制裁”仍效果欠佳，促使美国官员考虑通过对制裁对象国家施加更强烈的经济打击，使其国际金融网络发生短路。

美国的金融制裁措施：SDN清单

过去20年间，美国的金融制裁变得更为有力。金融技术和信息技术的进步使美国官员能够针对性地堵截制裁对象国家的金融渠道、禁止与指定企业进行金融交易。美国金融制裁的一种主要方式是“被特别指定国民和被禁阻者清单”（SDN清单），这一金融制裁方式近年来不断强化。

1、SDN清单的编制

美国财政部海外资产控制办公室（OFAC）管理着35个针对特定国家以及涉及打击恐怖主义、网络相关犯罪、侵犯人权、核扩散和贩毒的项目。OFAC负责编制SDN清单，这一清单涵盖了美国认定的所谓的参与或组织具体被指控行为的人员和公司，以及被美国认定的用于非法活动的船只和飞机。当前，SDN清单长达1500多页，被制裁对象达到了6000余个。

2、被列入SDN清单的后果

该制裁措施旨在惩罚从事违规行为的外国的个人和公司，并通过限制其与美方的财务往来以阻止其他行为主体继续从事或效仿该活动。采取的针对性金融制裁措施包括禁止进行股权和债务投资、外汇交易、经由美国所辖银行的转账和支付，以及冻结在美资产等。根据制裁范围，可分为“一级制裁”与“二级制裁”。“一级制裁”禁止美国国民与SDN清单上的对象进行交易，并冻结其拥有或控制的SDN清单上的对象的资产；“二级制裁”对与某些SDN清单上的对象进行交易的非美国国民进行惩罚，制裁对象包括恶意行为主体，以及其相关联的客户、银行业者、保险公司、用于运输非法货物的船只和飞机等。这引发了美国盟友的抗议，并导致难以建立国际联盟以支持美国的制裁措施。

3、SDN清单的构成

SDN清单的维护和更新耗费了美国的大量政府资源；由于被制裁的个人或企业将面临巨额罚款，并可能被禁止与美国金融机构进行交易，因此，银行和非银行实体也需投入巨额资金监控合规情况，避免与名单上的制裁对象进行交易。这些微观制裁措施已成为代价高昂的外交政策。

报告统计发现：①制裁对象数量方面，2010年至2019年间，SDN清单几经增减，最终增加了1950名个人、1708个实体和431艘运输受制裁货物的船只和飞机（表1）；②国别分布方面，SDN清单对象中伊朗居于首位，其次为叙利亚、乌克兰、朝鲜、委内瑞拉和俄罗斯（表2）；③制裁对象类别方面，名单涉及1600多名个人和1900家实体，其中约20%的实体是银行（多为有限持股的小型银行）。

报告指出，SDN清单对防止或改变外国行为主体的效果有限，因为受制裁的大多数个人和企业几乎没有国际风险敞口，或是有能力进行机构重组以逃避制裁的个人和政府实体，这一直是美国官员的失手之处。这些制裁对象驻扎在其本国境内，并受其本国政权的保护或补贴，国际旅行与国际交往少，美国的经济制裁对其的强制性影响大打折扣。

美国的对华制裁分析

报告指出，随着中国在新疆、香港、南海等地区的政策，中美紧张关系不断升级，美国金融制裁措施的潜在效力和危险后果即将迎来新的考验。

1、美国已对中国大范围制裁施压，且有可能进一步升级。

二战后，美国尚未针对任何一个已融入全球供应链、因而更难被经济制裁所孤立的大体量、多元化经济体进行过全面制裁。迄今为止，美国已对数百家中国公司和个人实施了出口制裁和金融制裁，尤其是以所谓的涉军企业为代表的高科技行业（如华为公司）实施制裁，其目的是阻止可用于军事目的的先进技术的转让。目前，美国两党面临的压力越来越大，被要求通过新的金融制裁进一步对中国领导人和企业进行制裁，下一步将可能瞄准的是与中国有业务往来的主要国有企业（SOEs）和主要金融机构（最近已得到美国法规条款的授权）。迄今为止，美国只针对伊朗实施过这一高风险战略措施，而以中国为制裁对象无疑将产生更为广泛的负面影响。

2、美国对华制裁效果不佳，且部分措施遭到中国的反制。

（1）美国的制裁未对中国政策产生明显迟滞影响。美国加强对其高科技产品和制造设备的出口管控短期内肯定会损害中国的经济增长。但没有迹象表明，在美国的压力下，中国的政策有所迟滞。相反，美国的制裁措施促使中国对所涉企业提供补贴，以进一步维持和推动其发展。

（2）中国对美国的部分贸易管制政策推出反制措施。如针对美国商务部关于关键技术和相关产品的出口管制清单，中国称将把遵守该出口管制要求、针对中国企业的美国公司列入不可靠供应商名单；针对中国官员被加入SDN清单，中国也列出了包括参议员在内的美国官员名单，禁止其在华旅行和开展金融活动。这些都表明了美国制裁措施的无能和徒劳。

3、加大对中国的制裁力度或面临风险。

（1）中美制裁之战升级可能导致中美紧张态势进一步升级，迫使中国转向其他国家阵营。中国与伊朗、朝鲜和委内瑞拉的商业关系受美国的制裁的影响。如果美国对华制裁的压力加大，中国可能向其他国家寻求新的经济救援途径；也可能导致中国企业受到美国的“二级制裁”，使两国之间本已脆弱的紧张关系进一步升级。

（2）加大对中国金融制裁力度可能导致国际金融市场和美国经济利益面临更广泛风险。目前，SDN名单上尚无具有全球系统重要性的银行（G-SIBs）。按资产价值计算，全球五大银行中有四家都在中国，且均有对美业务。将其中任何一个银行列入SDN清单，都可能造成贸易和金融的广泛中断。中国可能会利用其庞大的美元储备避免报复行动，但如果中美冲突升级，中国可能会进一步分散投资组合。另外，限制主要银行使用美元进行国际支付、禁止使用环球银行金融电信协会（SWIFT）等更严厉的美国金融制裁将导致美元“武器化”，迫使其他各国寻找美元的替代货币，长期来看，这将削弱美元的国际地位。

（3）对中国的金融制裁升级可能影响美国与盟友的关系。金融制裁的附带成本相当高，损害了美国生产商、金融机构和美国盟友的利益。如果对中国的制裁升级，美国与欧洲和日本的关系也可能会受到考验。

4、新疆与香港问题等致使事态复杂化，双方均需更加谨慎。

随着美国对新疆和香港政策实施制裁，特别是2020年6月底中国新的《香港国安法》（NSL）出台之后，双方都需谨慎行事。根据2020年8月7日出台的美国第13936号行政令，美国官员应对参与制定《香港国安法》的相关人员实施制裁。目前，美国财政部已将参与制定《香港国安法》的、包括香港特别行政区行政长官在内的11名中国内地及香港官员加入SDN清单。根据2020年7月14日生效的美国《香港自治法案》（HKAA），如果美国官员认为金融机构与“外国人士”的业务往来属“重大”交易，该机构就有可能受到制裁；而《香港国安法》则规定禁止“勾结外国或者境外势力危害国家安全”。这些模棱两可的标准一方面迫使美国的和外国的金融机构在与SDN清单上的个人及其商业伙伴进行交易时必须高度注意规避风险，以免违反美国的有关制裁规定；另一方面，这也令在中国香港地区开展业务的企业担心无法同时遵守《香港国安法》与《香港自治法案》。

对未来制裁政策的告诫性建议

由于中国在新疆、香港和中国南海的政策以及其对伊朗、朝鲜和委内瑞拉的持续支持，中美紧张关系不断升级。美国官员将面临加大对中国主要公司和金融机构的金融制裁的压力。而随着即将上任的拜登政府开始评估美国的制裁措施，报告建议其在实施新的金融管制方面需要谨慎行事。在特定情况下，特别是如果美国能与其盟友协调政策、统一实施，那么制裁是适当的回应手段。但除非迫不得已，应避免高压金融制裁。具体而言，报告建议：

美国财政部应避免在没有对美国利益和国际金融市场的潜在后果进行全面分析和掌握的情况下，就将具有全球系统重要性的银行和其他知名实体列入SDN清单。

美国应采用循序渐进的温和方法，根据具体情况采用“胡萝卜加大棒”的软硬兼施办法。正如2015年美国对伊朗实施制裁，最终迫使其加入谈判并接受了对其发展核武器的具体限制，以换取与除美国以外的大多数国家的商业关系正常化。

美国应与盟友协调政策、统一实施制裁。美国的政策制定者不应在当前的单边金融制裁上加倍下注，而应与盟友加强合作、适时妥协，共同部署制裁措施、调整贸易和金融管制，以取得预期的政策效果。

美国应灵活采取其他战略性经济对策。经济制裁措施只是经济治国方略工具箱中的众多选项之一。如果制裁措施不太可能改变被制裁对象的政策，美国应避免采取对贸易和金融市场造成重大破坏的措施，而应采取协调一致的制裁政策和其他战略性对策。如针对所谓新疆问题，美国以所谓“强迫劳动”为由禁止所有新疆产品进入美国；针对所谓香港问题，延长签发给香港居民的签证时效等。此外，可以借鉴历史先例采取其他措施，如资助先进微电子学的研发、增加战略性矿产资源的生产和储备等。即使美国的制裁措施没有引起中国政策的根本改变，但仍能表达美国的反对态度，并增加中国政策的执行成本、降低其执行效果。

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作者丨唐璐张志强

编辑丨刘瑾

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