技经观察 | 美国倡导Quad紧密合作,在印度-太平洋地区联合对抗中国

业界 作者:全球技术地图 2021-04-18 21:28:19 阅读:101




新冠疫情暴发后,美国在印度-太平洋地区的影响力每况愈下。中国日益强大的经济、军事实力以及积极的外交活动,对美国的竞争优势造成冲击,破坏了其所谓的“地区平衡”。在此情况下,新美国安全中心(CNAS)发布报告,为美国与中国竞争,恢复在印太地区的影响力提出建议:一是与Quad国家建立紧密的伙伴关系,这也正是拜登政府目前外交政策的重中之重;二是重视东南亚的地位,该地区是美国与日本打造自由开放的印太地区的核心,也是澳大利亚一直以来发挥领导作用的地区。因此,报告指出Quad国家应一道努力、紧密合作,抓住疫情创造的机遇,从外交、经济和国防三个领域全面制衡中国,从而重塑美国在印太地区的影响力。



   国在印太地区制衡中国的重点措施概览表    


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一、引言


在印度-太平洋地区,美国正在失去对中国的战略优势。时任总统特朗普的一系列措施,包括加征关税、缺席地区多边会议和经济磋商、甚至退出跨太平洋伙伴关系协议(Trans-Pacific Partnership Agreement,简称TPP)等,都让美国在经济和外交上陷入了困境。2019年底暴发的新冠肺炎疫情则进一步加剧了美国在印太地区的劣势。特朗普政府对疫情的不当处理使美国经济极速下滑,两党分裂严重。


反观中国,在疫情暴发后,中国迅速响应,第一时间开展防控工作,在最佳时期有效遏制了疫情扩散与传播,并逐步恢复了经济发展。同时,中国还积极向发展中国家提供疫苗援助,坚定地站在疫苗国际合作的“第一方阵”,助力全球抗击疫情,得到了国际社会的广泛肯定。


面对国际地位蒸蒸日上的中国,拜登上台后一直将美日印澳四方联盟(Quad)作为在印太地区制衡中国的战略核心。此次疫情虽为四国带来了挑战,但同时也为四国的合作提供了机会。3月12日举办的四国领导人峰会也强调了利用新冠疫情危机来加强在印太地区影响力的重要性。会上,四国宣布在疫苗生产与分配问题上建立合作,以加快经济复苏;认为迫切需要在印太地区提高公共卫生响应能力;同时,应利用外交政策援助东南亚国家。


对此,新美国安全中心(CNAS)发布报告,探讨了疫情之后美国在印太地区同中国竞争的主要趋势,关注了美国与其他重要盟友以及中国与其盟友之间的关系,最后,强调了美国与中国在印太地区竞争最激烈的焦点在东南亚。


二、疫情之下的印太地区、美国和中国


1. 外交趋势


在新冠疫情暴发之前,中国在印太地区的影响力已然在不断上升。中国非常重视与印太地区国家的合作,推出“全球伙伴网络”概念,构建以合作共赢为核心的新型国际关系;并通过2018年11月举办的中国-东盟合作峰会发表《中国—东盟战略伙伴关系2030年愿景》,规划了双方中长期合作的蓝图。疫情暴发后,中国主动与全球分享物资与抗议经验,到2020年3月底,除新加坡和越南外,所有东盟(ASEAN)成员国都收到了中国援助的物资:口罩、检测试剂以及其他医疗用品。到2021年2月初,中国的新冠疫苗已在全球60多个国家和地区获批使用。


2018年中国与东盟代表在北京会晤


与中国截然相反,美国前总统特朗普强制要求日本和韩国支付驻扎在其国的美国军队4~5倍的费用,削弱了美国与日韩的盟友关系。此外,东南亚是印太地区竞争的核心,但美国却未对东盟国家给予足够的关注。不仅如此,特朗普甚至退出《中导条约》《巴黎气候协议》《伊核协议》以及《跨太平洋伙伴关系协定》,严重损害了美国的信誉。同时,美国对本国疫情防控的失败也让人们难以相信美国能为其他地区做出抗疫贡献。此外,特朗普政府退出世界卫生组织,拒绝加入“新冠肺炎疫苗实施计划”(COVAX),不愿出口疫苗等,都突出体现了其“美国优先”策略的局限性。


尽管错过了利用疫情提升国际地位的最佳时机,但美国正在尽力弥补。2020年12月,美国国会批准为全球应对新冠疫情拨款40亿美元,其中20亿美元拨给COVAX。1月21日,也就是拜登就职美国总统的第二天,美国政府宣布将重新加入世界卫生组织并加入COVAX。此外,拜登在2月份举办的7国集团(G7)会议上承诺将向COVAX项目再追加20亿美元。Quad也宣布会与包括世卫组织和COVAX在内的多边组织密切合作、共同努力,承诺到2022年底,为印太地区提供至少10亿剂新冠疫苗。


印太地区每10万人中新冠肺炎感染病例数及各国接种疫苗的人口占全国总人口比例


2. 经济趋势


目前,中国在印太地区(除印度外),无论是在双边贸易、旅游业,还是投资等方面的影响力都比美国要大。印太地区国家十分依赖中国的进出口市场。不仅如此,近年来中国在区域创新生态系统中的投资也有所增长。2019年1月~7月,中国对东南亚地区初创企业的投资总额达到17.8亿美元,同比增长了8倍。此外,中国还积极推动建立新的经济结构,主张设立亚洲基础设施投资银行(AIIB),提出“一带一路”倡议,推进“数字丝绸之路”并鼓励、扶持新兴科技企业对外投资等。报告认为,中国正在以多种方式“扩张影响力”,从而建立以“中国为中心的区域秩序”。


印太地区国家对中国进出口总额的比例


历史上,美国一直是区域经济发展的主导者,引领着印太地区的贸易和投资。然而,近年来美国却逐渐淡出了印太区域的经济一体化,区域国家地位愈加突出,区域贸易已经超过了美国贸易。造成这种现状的原因主要有以下两点:


(1)区域国家不再是简单的生产者和出口方,而是相互提供需求与资本的消费者和进口方;

(2)特朗普政府退出“跨太平洋伙伴关系协定”(TPP)以及缺席“区域全面经济伙伴关系协定”(RCEP),进一步减少了美国对区域贸易的参与,使美国在区域贸易结构中日益边缘化。


不仅如此,新冠肺炎危机将可能继续加速美国在经济领域边缘化的趋势。首先,中国的经济可能比预期更快超过美国。根据英国经济与商业研究中心(CEBR)的数据,中国将在2028年超过美国成为世界最大经济体,这一数据比CEBR一年前的预测提前了5年。其次,在疫情发生之后,中国经济复苏的速度比美国以及印太地区的任何国家都快。更值得注意的是,中国已经在将其价值链向上转移至技术领域,包括人工智能、机器人技术、量子计算、新材料、高速运输等。此外,疫情加速了中国与东盟国家的经济联系,并将重点转向数字和医疗领域;促进了各国对数字经济的需求,数字领域不仅是一个不断增长的经济市场,而且将是“印度-太平洋地区的主要战场”;还加深了印太地区的贸易一体化,RCEP的建立就是最好的例子。


从中长期看,如果中国经济继续快速增长,而美国在印太贸易中的份额继续萎缩,美国在该地区的整体地位势必将进一步削弱。



3. 国防趋势


在这一方面,美国对中国仍拥有绝对的军事优势。但也必须认识到,两国之间的差距已大大缩小。


疫情给美国的经济带来了沉重的打击,或将使美国无法继续维持其国防支出。因此,美国正在积极推进建立多边国防伙伴关系。中国军事规模和实力的提升也加剧了美国在多国部署军队、开展演习、建设国防创新基地的紧迫性。


报告认为,中国利用疫情削弱美国海军力量的机会,在印太地区开展了“激进的行为”,造成了“区域安全问题”,并指出这是“中国挑战美国战略地位的举动”。因此,美国必须紧密联合日本、印度和澳大利亚,从而打击中国的“激进行为”,削弱中国在印太地区的影响力。


三、美日印澳四方联盟与中国


日本是美国在印太地区甚至全球范围内最密切的合作伙伴,双方对于实现各自在印太地区的国家利益方面存在共识,所以加强美日同盟是当务之急。此外,澳大利亚和印度也是对抗“中国挑战”、解决新冠危机的重要伙伴。正如上文所述,拜登政府已经将Quad作为美国在印太地区开展行动的核心。同时,Quad正在演变为一个战略合作层面的重要的区域合作论坛,将能在各方面发挥关键作用。



1. 外交趋势


制衡中国是美日印澳四国的利益共同点。尽管日本、印度、澳大利亚都在不同领域与美国存在分歧与摩擦,但这些问题不会影响他们之间一致对华的战略合作,以实现打压中国的目的。


(1)日本


日本前任首相安倍晋三一直致力于修复同中国的关系,而新任首相菅义伟则全方面否定一切恢复中日关系的计划。中日关系跌到了自2013年以来的冰点,并将持续恶化。日本近几年来一直致力于填补美国在印太地区的权力空缺,比如通过“自由开放印太战略”(FOIP)参与东南亚事务。日本在FOIP框架内的很多目标都与中国的利益冲突,但却一直声称这些目标是为了保持地区透明度和法治,而非针对中国。


疫情暴发以来,日本表现得十分活跃,一直积极支持印太地区抗击疫情。截至目前,日本已向东盟国家援助15亿美元。去年8月,菅义伟首相上任以来的首次国事访问就去了越南和印尼,正好在Quad峰会结束之后。此举或许是为了表明日本援助东盟国家的决心。


(2)澳大利亚


澳大利亚是美国的主要盟友。在印太地区,特朗普政府倾向更具对抗性的、以中国为中心的战略,而澳大利亚则追求更广泛的区域战略。尽管如此,双方制衡中国的共同利益仍然凌驾于双方的分歧之上。过去的几年中,澳大利亚禁止中国的5G网络、谴责中国所谓“在新疆侵犯人权”和“在南海进行侵略”等行为,并要求对新冠病毒的起源进行国际调查。这些行为都加速了中澳关系的恶化。


在印太地区,澳大利亚一直扮演着重要的领导角色。近两年以来,澳大利亚筹资3亿美元帮助太平洋岛国和东帝汶度过新冠疫情带来的经济打击。为了进一步维持在印太地区的影响力,澳大利亚正计划划拨大笔资金用于国外援助。此外,澳大利亚还在COVAX中投入5800万美元来保证印尼、柬埔寨等东南亚国家及太平洋岛国能够接种新冠疫苗。


(3)印度


几十年来,美国一直在致力于加深与印度的友好关系,将印度视为“平衡地缘政治”的盟友。在美印关系加强的同时,中印关系却在不断僵化。2020年的中印边境冲突是影响中印关系以及印度外交和安全政策的重大事件。该事件后,印度开始减少在经济上对中国的依赖,同时在印太部分地区扩大外交接触,加强与美国、日本和澳大利亚的合作。



疫情之后,印度又在疫苗方面同中国展开了竞争。全球对新冠疫苗的需求使印度强大的制药业成为焦点,印度一时成为“疫苗外交”的关键人物。在疫情之前,印度的疫苗生产量就已占到全球约60%的份额。今年1月中旬以后,印度开始陆续向南亚和东南亚国家出口新冠疫苗,包括斯里兰卡、孟加拉国、尼泊尔等。到3中旬,印度已经累计出口新冠疫苗约5900万剂。倘若进一步依靠与美国、日本和澳大利亚在疫苗生产与分配方面的合作,将大大提升印太地区的抗疫能力,再次印证Quad在印太地区的巨大影响力。


2. 经济趋势


(1)日本


为了遏制中国,减少对中国的经济依赖,并削弱中国在印太地区的影响力。2019年,日本带头发起了美国、日本、澳大利亚三边基础设施建设合作项目;随后,又与美澳共同启动“蓝点网络”计划,以促进“印太地区和世界各地市场驱动的、透明的、财政可持续的基础设施发展”。此外,日本还试图限制中国的科技发展,解决其所谓“华为等科技企业构成的安全威胁”。对此,日本于2019年推出了一系列防御性经济安全政策,以改革其投资审查、出口管控和供应链韧性。


新冠疫情暴露了日本供应链的局限性与脆弱性,目前,日本正通过更多样化的方式摆脱对中国供应链的依赖,加强与东盟国家的经济合作,从而提升其整体经济安全。



(2)澳大利亚


澳大利亚在贸易上依赖中国,在投资上依赖美国和欧洲,因此印太地区对澳大利亚来说具有举足轻重的地位。而这也使得澳大利亚非常容易受到新冠疫情等外部冲击的影响。为了摆脱这种困境,澳大利亚已经与印尼签署了一项贸易协定,并针对印度、越南和东盟制定了经济战略。


同时,澳大利亚还具有供应链依赖性,一直依靠从中国进口关键商品,尤其是医疗产品。对此,澳大利亚总理斯科特·莫里森(Scott Morrison)宣布对国内主要制造企业和供应链韧性计划进行投资,以解决自身供应链的局限性。


(3)印度


自中印边境冲突和新冠疫情危机以来,印度加速了构建多元且富有韧性的供应链以及与中国经济脱钩的努力,尤其体现在电信领域。印度禁止了200多个中国智能手机应用程序,暂停了中国的投资合同,禁止中国在印度港口出口,并修改了公共采购规则,要求政府批准来自印度邻国的所有投资。同时,印度进一步表示,将利用投资限制将中国公司排除在印度的5G试验之外。这些举措都向中国发出了信号,表明了印度的强硬态度。


2020年末,日本、澳大利亚和印度启动了三边“供应链韧性倡议”(SCRI)。根据倡议,日本将与中国的主要区域竞争对手分享其供应链分析结果。三方的合作中,日本看重的是印度的制造机会;印度看重的是澳大利亚和日本潜在的药品市场;澳大利亚的主要目的目前还不清楚。但显而易见的是,阻断中国的供应链,尤其是医疗供应链,是Quad的主要目的,以帮助Quad实现进一步在全球范围内围困中国的野心。


3. 国防趋势


美、日、澳三国的国防领域并未受到新冠疫情的特别影响,但最近的一些事态仍值得关注。


(1)拜登上任后不久,日本与美国同意将美军驻扎费用分担协议延长1年,并在1年后制定新的协议;
(2)日本与澳大利亚签署《互惠准入协定》;
(3)2020年夏季,澳大利亚承诺在未来10年内将国防支出增加40%(约2700亿澳元),以购买印度太平洋的远程军备;
(4)印度购买了100架战斗机,并开始部署新的防空系统;
(5)在中印冲突期间,美国与印度共享信息和情报,向印度提供了关键军事装备等物资支持;
(6)美国和印度达成了两项基础防御协议,为作战防御合作确立了法律框架,这是两国战略日益趋同的另一个迹象;
(7)印度和澳大利亚于2020年夏季签署了一项重要的防御协议,允许双方利用彼此的军事基地;
(8)十多年来,印度首次邀请澳大利亚同美国与日本一同参加其在2020年秋季举行的马拉巴尔海军演习。

上述事态表明Quad的合作已经扩大到国防领域。


美日印澳共同参加马拉巴尔海军演习


四、挑战、机遇与建议


美国同中国的竞争是多方面的,但其核心是两种不同的治理模式的竞争。新冠疫情对地缘政治最深刻的影响之一是动摇了印太地区对美国的信心。同时,美国的政治危机也引发了人们对其治理体系的质疑。


总的来说,新冠疫情给美国带来了独特的挑战,增加了美国经济地位长期恶化的风险并可能对美国的军事地位产生间接影响。不得不承认,相比之下,中国的治理模式在应对此次疫情中是成功的。未来,美国应考虑将Quad与ASEAN的工作结合起来,并将韩国等其他印太国家纳入其中。


1. 外交领域


疫苗外交在当下至关重要。中国已经向多数东南亚国家提供了新冠疫苗,而美国则被看作在追求“疫苗民族主义”。因此,与Quad和其他国家合作,促进疫苗的生产与分配,以解决印太地区的疫苗需求问题,将是美国抗击中国,重新树立区域影响力的重要一步。具体措施与方案如下。


表1 外交合作的重要措施与方案

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2. 经济领域


在经济方面,报告提出以下建议以帮助美国应对新冠疫情带来的经济挑战和机遇,主要侧重以经济治国的方略进一步扩大美国的影响力。


表2 经济合作的重点措施与方案

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3. 国防领域


与经济和外交领域相比,国防领域受到疫情的冲击较小。但美国国防支出的减少,将可能让美国难以继续有效发挥在印太地区的军事影响力。报告提出以下建议,帮助美国减轻国防预算的压力,打造美日印澳之间更牢固的国防合作关系。


表3 国防合作的重点措施与方案

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五、结语


新冠疫情改变了美国在外交、经济和国防领域的发展趋势,加剧了美国的结构性挑战,但也为美国提供了与中国竞争的机会。报告建议美国抓住中国与日本、澳大利亚和印度之间的裂痕,根据上述建议与三国有效开展区域合作,帮助东南亚度过新冠肺炎难关,重塑美国在印太地区的信誉。



END



免责声明:本文根据报告"Positive Visions, Powerful Partnerships——The Keys to Competing with China in a Post-Pandemic Indo-Pacific" 编译,原作者Stephen Tankel, Lisa Curtis文章内容系原作者个人观点,本公众号编译仅为分享、传达不同观点,如有任何异议,欢迎联系我们!



作者简介

刘瑾 国务院发展研究中心国际技术经济研究所数据部,研究助理

联系方式:liujin@drciite.org




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选自丨新美国安全中心

作者丨刘瑾

编辑丨刘瑾



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