美国联邦政府计划执行多项战略振兴美国制造业并确保关键供应链安全

业界作者：全球技术地图 2022-05-08 18:58:32

2022年2月，在拜登政府发布第14017号行政令一周年之际，拜登政府开展了多项具体行动。一方面，总统拜登宣布对关键矿物材料资源的国内生产进行重大投资，明确美国要加强关键矿物材料的战略储备。另一方面，美国七个联邦机构也发布历史性的工业基础评估报告，为加强美国供应链调查行动一周年高调收尾。

前情回顾

2021年2月24日，美国总统拜登签署了第14017号行政令，指示集合全政府力量对国内关键供应链进行全面审查，识别风险，弥补漏洞，评估美国关键供应链的脆弱性并制定相应战略加强其弹性。2021年6月8日，美国白宫发布了一份名为《构建弹性供应链、重振美国制造业及促进广泛增长》的评估报告。该报告由美国商务部、能源部、国防部和卫生与公共服务部联合完成，针对半导体制造和先进封装、大容量电池、关键矿产与原材料、药品与原料药四大首批最受关注的关键领域进行了全面审查，分析了各产品供应链的潜在风险，提出了重建美国制造和创新能力、培育市场发展环境、加大政府采购和投资力度、改进国际贸易规则、加强国际合作、加强监控预警等政策建议。同时，美国政府和组建了历史上首个供应链中断工作组（SCDTF）以应对受新冠疫情影响带来的经济复苏方面的挑战。

图 1 美国白宫政府于2021年6月8日发布的《构建弹性供应链、重振美国制造业及促进广泛增长》“百日评估”报告。报告中指出，在半导体、电池、原材料和药品等四大领域，美国制造业整体产能不足，私人市场追逐短期利益进行不当激励，全球采购地域比较集中而美国在这些领域的国际协调能力有限，这些原因驱使美国必须加强供应链弹性（图片来源：白宫官网）

上述开展的种种行动有助于美国制造业和工业实力实现历史性的复苏。在拜登总统上任的第一年，美国增加了36.7万个制造业工作岗位——这是近30年以来的最高水平——制造业在美国国内生产总值（GDP）中所占比重也恢复到了新冠疫情肆虐之前的水平，许多大型公司都已宣布在美国进行新的重大投资，投资重点集中在制造领域。美国港口的货物运输量也创造了历史新高，2021年经通胀调整后的零售库存（不包括汽车）也比上一年猛增5%，确保了零售厂商的货架在迎来创流量纪录的假日期间获得了充足备货。白宫表示，重建美国关键产品供应链取得的进展促成了历史上最快的就业增长、近40年来最快的经济增长以及比G7联盟其他所有国家更快的经济复苏。

二、大力投资关键矿物材料本土生产

在2021年执行的首批“百日评估”供应链产品中，关键矿产与原材料位列其中，并由美国国防部落实评估。事实上，美国政府一直将该领域视为战略性问题，力图以建设“去中国化”的关键矿物材料供应链为核心目标，率先加紧解决。2022年2月22日，美国总统拜登在白宫举办的一场线上会议上，宣布对锂、石墨、稀土等关键矿物材料的国内生产进行重大投资，明确要“加强关键矿物的储备”。

图 2 白宫官方网站于2022年2月22日发布的关于“确保美国本土制造的关键矿物材料供应链”事实清单（图片来源：白宫官网）

拜登在线上会议表示，美国制造业依赖其他国家较为严重，他尤其提到了美国从中国进口的关键矿物——美国部分原材料的进口率几乎达到了100%。这些矿物在大国新能源转型中的作用尤为突出，广泛应用于智能手机、计算机设备、电动汽车、医疗设备，甚至国防军工领域。拜登称关键矿物材料难以自给成为了美国汽车制造成本飙升，通货膨胀率上涨近三分之一的“罪魁祸首”。经过评估，美国在未来几十年间对相关关键矿物材料的需求还将增长400%至600%。

为消除供应链隐患，应对所谓的中国在稀土资源开采、市场“垄断”等方面的强势行为，拜登表示联邦政府将大力支持美国本土新矿场的建设。在私营企业中，西半球最大稀土矿商MP材料公司（MP Materials）已承诺自筹7亿美元投资建设相关设施，美国政府也将从国防部工业基地分析和维持计划中拨款3500万美元，用于该企业所属的帕斯山（Mountain Pass）设施中的材料分离和加工，该矿山是目前北美唯一的稀土矿开采和加工基地。MP公司表示其目标是在今年年底前全面开始稀土加工并供货，替代部分中国进口产品量。MP公司表示，通过此次投资，该公司到2025年能够支持美国本土制造50万辆电动汽车。此外，这项投资还将使MP公司在美国本土建立起一个完整的端到端稀土永磁体供应链，进一步提高该领域与中国的竞争力。

除美国政府大力投资外，美国本土一些企业也锁定关键材料领域，开展全新的技术创新。伯克希尔·哈撒韦能源可再生公司（BHE Renewables，巴菲特旗下公司）在加利福尼亚帝国县（Imperial County）的一个新示范设施也即将破土动工。这一地区拥有全球最大锂矿床，新的设施主要用来测试从地热盐水中提取可持续锂材料的商业可行性。这项设施是该公司未来5年内为可持续锂生产所注入的数十亿美元投资的一部分，如果测试结果令人满意，将为其在2026年前实现电池级氢氧化锂和碳酸锂的商业规模生产铺平道路。相关生产设施一旦形成规模，每年可产出9万吨锂。除此之外，红木材料公司（Redwood Materials）也正与福特汽车和沃尔沃合作讨论一个锂材料回收的试点项目。该公司今年宣布将与福特合资在田纳西州建立一个回收设施，计划在内华达州筹建一座电池阴极制造厂。红木材料公司致力于在未来几十年内通过建立一个循环或“闭环”供应链，从报废车辆、储能电池及报废电池中回收材料，从而大幅减少镍、铜和钴等原材料的开采。根据福特的一份声明，红木工作可以回收电动汽车电池中95%的贵金属。同时，联邦政府也将拨款1.4亿美元，用于从煤灰和其他矿山废物中回收稀有矿物。

图 3 贵金属材料回收产物（图片来源：红木材料公司）

白宫称，能源部还将更新联邦关键矿产清单并确定其优先次序，要求各机构优先考虑电池、半导体和永磁铁等关键产品所需矿物的生产和加工。

三、多措并举强健供应链体系

紧接着的2022年2月24日，在拜登总统颁布行政令一周年之际，美国7个政府机构发布报告，识别了美国一些最重要产品的供应链中存在的关键弱点，并各自制定了为期多年战略来解决这些薄弱环节。此外，白宫还发布了一份顶级报告，概述了拜登-哈里斯政府在过去一年中为降低美国供应链一系列关键环节存在的风险而采取的重要行动。在未来一段时间中，包括商务部和劳工部在内的一些美国联邦政府部门将举办区域性峰会，将利益相关者聚集到一起，研讨将区域经济发展战略与国家供应链相结合协同发展机制。

概述这些报告中结论，总的来说，拜登-哈里斯政府宣布今年将采取更多具体行动，在关键供应链上建立能够保持长期稳定的弹性，并正式将整个联邦政府的供应链弹性制度化。这项工作的核心是实施《两党基础设施法》（BIL），主要聚焦美国关键产品供应链所依赖的现代化交通运输系统，执行有史以来最重大投资。

图 4 美国总统拜登上任后提出的《两党基础设施法》。该法案将在重建美国道路、桥梁和铁路，扩大获取清洁饮用水机会，全面修复环境，升级机场港口，建立电动汽车充电网路，升级国家电力基础设施，推行更多公共交通服务等方面提供重大资金，重建美国基础设施。（图片来源：白宫官网）

展望未来，随着具有里程碑意义的《美国为制造业创造机会、卓越技术和经济实力法案》（COMPETES）、《美国创新与竞争法案》（USICA）以及拜登总统提出的“重建更好未来计划”中包含的多项历史性投资，这些行动将加强美国的供应链，发展国内制造业，增加国内劳动力，帮助美国在与中国和世界其他国家和地区的竞争中获得优势。具体来说，拜登-哈里斯政府将力争做到以下几点。

（一）引导美国经济走上一条关键产品供应链保持长期弹性的发展道路

自上任第一天起，拜登总统就一直致力于执行全面的工业战略，解决与新冠疫情全球大流行带来的短期供应链震荡，重振美国制造基地，加强关键供应链，并使美国工人和企业在全球范围内形成竞争优势，领跑21世纪工业发展。迄今为止，供应链中断工作组通过跨政府部门层面的整体行动，已经使美国两个最大港口过去长期堆放的集装箱数量减少了70%以上。一项总价值超过6亿美元的美国救援计划（ARP）已经开始执行，主要目的是强化港口劳动力并提高横跨加利福尼亚、佛罗里达、马萨诸塞州和路易斯安那州全国重要港口设施的效率。此外，汽车和半导体行业之间通过供应链专项行动建立了全新的供应链伙伴关系。总价值超过10亿美元ARP资金用于扩大肉类加工能力，进一步促进行业竞争，降低消费者采购肉类食品的价格。由于拜登-哈里斯政府对国内产业振兴的承诺，美国企业也再次将赌注押宝在美国本土。仅2021年，美国企业就宣布在本土投资近2000亿美元用于半导体、电动汽车和电池制造。但如果想建立供应链的长期弹性，仍然要在很多方面落实更多政策。

图 5 美国救援计划（ARP）的核心是在新冠疫情影响的大背景下，进行重大投资，弥补供应链短板，恢复美国经济社会运行，恢复学生学业，稳定人民就业，该计划于2021年3月10日通过。（图片来源：美国国会网站）

第一，通过进出口银行提出一项新的国内制造业计划，推动美国的制造业出口。为数众多的美国制造商——尤其是中小型制造商，难以获得扩大业务规模和竞争全球销售所需的融资。作为美国的官方出口信贷机构，进出口银行（EXIM）可以很好地解决这个问题，并在这个过程中有效支持美国本土就业。今年春季，EXIM董事会将对一项新的国内倡议进行投票，其中包括优先向环境有益、小型企业和转型出口领域交易提供融资优先权，包括半导体、生物技术及生物医药产品、可再生能源和储能等。这一举措将通过振兴美国制造业、提高供应链弹性、提高美国企业在各自领域实力以强化美国企业海外市场竞争力等方式，帮助美国赢得制造业未来。

第二，扩大小型制造商的融资渠道。甚至新冠疫情大流行前，为数众多的小型企业难以获得发展和竞争所需的资金。通过美国财政部和小企业管理局（SBA）策划的新项目和现有项目，拜登-哈里斯政府将为小型制造商创造数百亿美元的支持。具体来说，美国财政部通过最新的和改进的国家小企业信贷计划（SSBCI）部署100亿美元美国救援计划（ARP）资金，引导市场为包括小型制造商在内的小企业带来超过700亿美元的额外贷款和投资。此前最后的一轮的SSBCI中，近四分之一资金流向了制造业公司。为确保小型制造商能够广泛从该计划中受益，美国财政部将召集各州、地方、地区和城镇政府在今年春天交流分享想法，确定最佳实践路径，并在今年晚些时候建立由民选官员和其他利益相关者参与的会议协商机制，进一步突出成效。小企业管理局（SBA）还将致力于为国内小企业制造商提供资金的小企业投资机构（SBIC）优先发放许可证。在过去十年中，SBIC管理和提供的资源已经为与制造业相关的业务提供了超过140亿美元的资金，占同期通过该计划投资总数的24%。

第三，提升小型和大型制造商的技术领先地位。美国的技术领先地位对于建立更强大的供应链长期弹性、保持全球竞争力以及制造业技术的创新仍然至关重要。美国政府将与16个美国制造机构举办一系列圆桌会议，重点聚焦扩大创新技术、促进基于各部门的区域劳动力计划、与工会展开广泛合作等方式，持续支持中小型供应商，以帮助有关机构形成具体政策建议，进一步加强供应链。小企业管理局还将主办首届美国种子基金创业博览会，以支持小企业创新研究（SBIR）计划的获奖者获得所需资源和必要援助，使其创新的制造技术尽快实现商业转化，更好应对关键供应链挑战。此外，小企业管理局将成立一个由行业领导者组成的委员会，就美国初创企业和老牌小企业的变革性发明、创新技术以及美国创新成果商业化和融资等方面的不足提供建议。

第四，利用《两党基础设施法》，以更快、更经济的方式将关键货物从集装箱运送到货架。老旧的基础设施和新冠疫情大流行使美国整个货物运输能力吃紧，导致全球货运和物流供应链出现前所未有的混乱。由于认识到港口基础设施和运输能力对美国竞争力的重要性，拜登总统推行的《两党基础设施法》是美国历史上对港口执行的最大一单联邦投资。美国交通运输部（DOT）宣布启动4.5亿美元的港口基础设施发展补助计划，这是首个也是唯一一个完全致力于港口基础设施投资的联邦补助计划。在接下来的几周内，交通运输部还将发布基于《两党基础设施法》的多模式联运货运和公路计划（INFRA）、国家基础设施项目援助计划（MEGA）、综合铁路基础设施和安全改善计划（CRISI）和交叉路面改善拨款计划等，这些计划将重点资助一系列区域性和国家级的交通基础设施项目，同时包括支持相关货运能力改善和供应链弹性提升。此外，交通运输部将制定和发布修订后的国家货运计划行动指南，其中包含《两党基础设施法》中更新要求，并要求在使用《两党基础设施法》中提供的资金时考虑货物流动、电子商务的影响以及供应链弹性。

图 6 美国交通运输部推出的“多模式联运货运和公路计划”（INFRA），其目标是提高人员和货物在乡村、城市之间运输的安全性、效率和可靠性，为相关的公共运输和公路项目提供资助。该计划总资金为72.5亿美元，自2022年开始至2026年结束。（图片来源：美国交通运输部）

第五，投资关键矿物国内可持续生产与加工。从电动机、发电机中使用的稀土到广泛应用于航空装备的碳纤维，美国必须确保关键物料不依赖国外或其他单一来源。为此，拜登-哈里斯政府宣布了扩大国内稀土加工能力、加强国防战略储备、更新采矿法规以确保可持续可追责等一系列计划，并提出全面改革落后采矿法的建议。通过《两党基础设施法》，美国能源部（DOE）还将论证利用矿山废物建立全面集成的稀土元素提取和分离设施以及精炼厂的可行性。美国能源部还全力支持“负排放资源采矿创新”（MINER）计划，致力于提供具备商业化成熟的技术，为美国净零排放或负排放提供路径。为确保关键矿产和材料的可靠、可持续及多样化供应，上述计划和相关工作将有助于美国实现气候目标，同时创造高价值工作机会并持续提高美国的竞争力。

第六，利用美国救援计划建立更具竞争力、创新性和弹性的肉类及禽类供应链。过去的几十年中，肉类和禽类加工行业已被少数几家大公司主导，这些公司掌控着大部分业务和大部分市场机会——提高商品价格并减少美国家庭的选择，同时排挤小企业和企业家。为了增加竞争并为生产者和消费者创造更多选择，美国农业部（USDA）正践行其发布的综合行动计划，创建更加多样化和有弹性的食品供应链，为农民、牧场主和工人提供支持。该行动计划包括拨款10亿美元的美国救援计划资金，扩大农产品的独立供应能力。美国农业部将开放首批新加工能力资助的申请，并详细说明其与美国劳工部“高质量工作倡议”的合作关系，支持食品加工行业的劳动力。美国农业部还将宣布提供1000万美元的技术援助资金来建立一个初始网络，同时伴随着后续一系列工作计划，最终将总共提供2500万美元的技术援助。通过这种伙伴关系，相关机构将改善员工获得有关其权利信息的机会，与雇主合作可进一步改善工作质量，扩展获取劳动力的途径，更好促进劳动力发展，例如注册学徒制，并在资助、合同和其他投资方面提供技术援助，提高工作质量。

（二）将整个联邦政府的供应链弹性制度化

供应链弹性必须成为企业和政府等长期关注的焦点。除了为打破孤岛、促进和协调不同机构合作而建立的供应链中断工作组外，美国政府还着手正式将整个联邦政府的供应链弹性制度化。2022年2月初，美国能源部宣布了一项内部调整，以更有效的将超过600亿美元的《两党基础设施法》资金部署至清洁能源基础设施。美国卫生及公众服务部（HHS）宣布建立了一个专门的公共卫生产业基地扩建和供应链管理办公室。而且，如上所述，美国交通运输部目前将与各州合作，将供应链弹性要求纳入国家货运计划，以便国家主导的基础设施规划和投资——跨港口、卡车运输、铁路和仓储——能够增强整个货物运输链弹性。为了在这一系列进展的基础上再接再厉，美国政府正在宣布新的行动计划，将整个联邦政府的供应链弹性制度化。

第一，通过《买美国货法》下的新改革来支持美国关键商品制造。拜登总统认为，美国政府花费的联邦资金理应用于购买美国制造的产品。在他上任的第一周，他便发布了第14005号行政命令，目的是堵住漏洞并提高联邦政府采购合同中“购买美国货”规则的管理标准。白宫管理和预算办公室将很快发布一项新的“购买美国货”规则，即建立关键产品目录，目录中的产品将有资格获得更高的价格补贴。通过允许联邦政府为供应链弹性战略所必需的关键国产产品和零部件支付额外溢价，新规则将创造稳定的需求来源，有助于促进国内生产并强化薄弱的供应链环节。一旦该计划实施，美国制造商将更容易获得扩张业务规模、创造高薪工作所需的政府订单。

图 7 拜登在竞选时就一直呼吁通过《购买美国货》法案（图片来源：AP）

第二，全面建立国防生产法投资计划，建设和扩大卫生资源产业基地。美国一系列关键药品和活性药物成分——仿制药的主要成分等依然严重依赖进口。在新冠疫情大流行期间，美国卫生及公众服务部（HHS）设立了国防生产法办公室，以确保供应链中断和物资短缺不会阻碍国家抗击新冠疫情。现在，美国卫生及公众服务部将全面建立DPA Title III计划，提供贷款、资助和其他融资渠道，建立和扩大卫生资源产业基础。该计划将确保及时提供必要的国内工业资源；建立必要的权力和机制，利用计划建立的供应链弹性和危机应对办公室管理公共卫生产业基地；支持延长的长期合同、现有库存和供应商管理的库存；确保足够的制造能力。

第三，通过实施《两党基础设施法》支持清洁能源制造。作为有史以来第一个能源部门工业基础战略——《美国确保供应链以实现强韧清洁能源供应转型战略》的一部分，美国能源部正在执行数十项工作，以加速国内清洁能源制造。其中包括创建一个全新的制造和能源供应链办公室，加强和保护实现国家能源基础设施现代化和支持清洁能源转型所需的能源供应链。此外，美国能源部还正在建立四个区域清洁氢能源中心，并大力支持电动汽车电池材料供应链。作为负排放资源采矿创新计划（MINER）的一部分，美国能源部提供了4400万美元，致力于提供商业上的成熟技术，为美国目前需求不断增加的铜、镍、锂、钴、稀土元素和清洁能源转型所需的其他关键元素，提供实现零排放甚至负排放的关键技术能力。

图 8 美国能源部于2022年2月24日发布《美国确保供应链以实现强韧清洁能源供应转型战略》，报告主要涉及碳收集材料、电网、储能、燃料电池和电解槽、水电、钕磁铁、核能、铂族金属和其他催化剂、半导体、太阳能光伏、风能、商业化和竞争力、网络安全和数字组件共13个部分。（图片来源：美国能源部）

第四，恢复美国在供应链上的全球领导地位。拜登总统致力于与美国贸易伙伴合作，应对当下前所未有的经济复苏带来的直接供应链挑战，并为未来建立长期的供应链弹性。今年晚些时候，拜登-哈里斯政府将以拜登总统2021年10月与欧盟和十几个志同道合的国家举行的全球供应链弹性峰会为基础，再次举办全球供应链弹性部长级峰会，以解决供应链近期瓶颈并应对长期挑战。拜登-哈里斯政府还将与北美贸易伙伴合作，为未来的危机做好准备并减轻由此造成的供应链中断。通过美墨高级别经济对话，美国和墨西哥将建立一份涉及关键木门跨境产品供应链的联合清单，并建立相关机制以在发生危机时保持供应链的持续性。美-墨-加三国贸易协议的竞争力委员会也将致力于识别关键工业产品，并建立有效方法供应链强化方法，其中包括信息共享活动、及时提供建议、确定优先项目和制订相关政策等方式，并为上述措施建立定期会商机制。此外，根据2021年11月北美领导人峰会达成的协议，美国、墨西哥和加拿大将在2022年夏季之前召开三边供应链协调会议，根据双边供应链工作组取得的一系列成果，探讨供应链上层面三边贸易机会。

除了上述已经提到的工作外，美国政府还有更多需要完成的工作。例如，为了在上述投资的基础上推动更多私营机构在美国投资，总统致力于通过全面的竞争力立法，例如由众议院和参议院提出的《美国为制造业创造机会、卓越技术和经济实力法案》（COMPETES）、《美国创新与竞争法案》（USICA），进一步加强美国关键产品供应链，发展国内制造业，并帮助美国保持对中国和世界其他地区的优势。这项立法与“重建更好未来计划”中包含的关键投资相结合，将有助于实现总统的提出的目标——即扩大美国经济生产能力并降低家庭生活成本。

四、总结

美国近年来奉行霸权主义，利用自身的军事、科技、人才、市场、经济等各方面优势，对包括俄罗斯、中国在内的国家进行全面制裁，阻碍其正常发展。在制裁的同时，美国一直试图建立新的市场规则，重塑供应链体系，特别是在关键战略产品方面想方设法摆脱自身对中、俄等国家的依赖。从美国近两年官方表态和一些政策导向看，美国对于供应链强健的办法不仅仅局限在“自主”层面，而是更强调“可控”，即将美国认为的潜在对手坚决剔除自己的供应链序列，不惜舍弃巨大市场和经济利益，转而通过向本土或盟友国家投资，建立更符合自身利益的供应链体系。从今年美国政府公布举措可以看出，拜登政府目前将这项任务与自己上台后推行的强化美国基础设施建设工作很好的结合在一起，但重塑供应链体系是一项复杂系统工程，并不仅仅是针对工业领域，还涉及交通运输、能源、农业、环保、人才培养等方方面面。因此，与我们传统意义上理解的消除供应链风险不同，美国重塑供应链体系并不是一个风险点原位替代工程，而是涵盖了大量的产业升级、技术创新因素，它很可能重塑了产业链样貌，某种意义上也可以认为是针对美国科技领域的一次巨大投资，目的就是确保美国在未来的大国竞争中，继续保持领先态势。对于我们而言，在认清现实的基础上，一定要重视基础科研和原始创新，利用好得天独厚的市场优势，避免陷入未来更大的供应链危机中。

免责声明：本文转自空天防务观察，原作者陈济桁。文章内容系原作者个人观点，本公众号转载仅为分享、传达不同观点，如有任何异议，欢迎联系我们！

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转自丨空天防务观察

作者丨陈济桁

编辑丨郑实

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