技经观察丨美国政企关系动向分析

一、美政企关系新态势

美国经济是一个高度发达的自由市场经济体系，奉行“企业自主型”市场经济模式，其特点是：政府对经济活动不做或少做直接干预，不动用国家资源、不以行政命令的形式帮助企业发展，而企业也不听政府安排。但是，自2008年金融危机后，这种新自由主义范式在美国开始日渐式微。尤其是特朗普政府执政后，在美国利益至上的政治主张下，联邦政府不断通过干预市场进入、强加关税、融资、补贴、并购等方式，强化对市场和产业发展的干预，迫使制造业回迁美国。拜登政府一定程度延续了特朗普时期美国优先的思想，持续推进新型政企关系构建。

一是从资源配置看，政府在加强对市场的干预。特朗普执政期间，多次以行政命令干预资源配置，甚至干预企业战略规划。例如，美国总统特朗普通过社交网络，对通用汽车公司决定关闭美国工厂、削减美国就业岗位表示强烈不满，并称将取消对通用汽车的所有补贴，包括电动汽车补贴。拜登执政后，其行为手段有别于政治素人特朗普，但其干预企业资源配置的实质是相同的。美政府启动了“推进增材制造计划”，要求通用航空、雷神公司、西门子能源、洛克希德·马丁和霍尼韦尔等制造业巨头，推广3D打印、投资区域制造业生态系统，打造可靠和创新的供应链。拜登表示，此举将有助于降低美国制造业成本，提升竞争力，并减少大型制造商和防务承包商对海外公司的依赖。

二是从政府与企业职责边界看，政府在刻意强化企业的责任担当。例如，为强化网络战力，拜登曾多次召集谷歌、微软等科技巨头开会，倡议“企业界与政府合作应对网络安全威胁”。苹果、谷歌、亚马逊、微软、IBM承诺投资数百亿美元用于网络安全项目。网络空间具有鲜明的“进攻方占优”特征，防御也往往必须以进攻的方式进行，即所谓“前沿防御”。因此，美“联合防御”“企业界与政府合作应对网络安全威胁”等策略，其实质是征用科技巨头技术优势力量，强化其网络空间战力。

三是从企业对外经济关系看，政治因素影响力上升。自由市场模式下，企业往往以追求利润最大化为前提构建其经济关系，而当前，美政府通过各种手段对企业施压干预，影响企业决策，企业在决策中不再仅以经济利益为目标。例如，在半导体领域，2021年，在拜登政府要求下，台积电、三星、英特尔、英飞凌等向政府提交库存、客户信息等供应链机密数据；美各级官员向荷兰政府施压，要求其命令ASML禁止向中国出售光刻机；拜登政府提议与韩国、日本及中国台湾政府一起组成“Chip4”同盟，同盟纳入半导体产业上、中、下游巨头企业，包括中国台湾联发科、台积电、日月光，韩国三星、SK海力士，日本东芝、瑞萨、东京电子，美国应用材料、美光、英特尔、博通、高通等重量级大厂。

美近年来构建的政企关系成果在俄乌冲突中得到集中体现。一是认知域。俄乌危机以来，美俄双方在认知域展开激烈博弈，双方在叙事手段、渠道上不断创新，频繁发布虚实难辨信息。脸书、Youtube等社交媒体巨头为美提供强大助力。二是网络域。微软、谷歌、SpaceX等科技巨头为美西方支持乌克兰开展网络战提供了重要助力。三是经济域。英特尔、惠普、戴尔、SAP、宝马等科技和产业界巨头积极响应美西方对俄制裁，对俄断供或推出俄罗斯市场。四是太空域。拜登政府与100多家商业公司开展合作，至少使用了200颗商业卫星拍摄的图片，为美西方帮助乌克兰获取信息提供支撑。

近年来，关键供应链和新兴技术发展对新型大国竞争的影响凸显。各国都纷纷采取相应行动。在这两方面，企业作为市场主体，其作用无需赘述，一些跨国龙头企业因此成为各国争夺的资源，本国政府也加大对企业的扶持和钳制。政府与企业关系历来是各国经济发展实践中的难点。自特朗普执政开始，美竞争焦虑日渐上升，推动关键供应链竞争进入零和博弈模式，近两届政府更是沿着背弃新自由主义的方向一路狂奔。美为顺应其新的供应链愿景，必将继续调整、推出新的国家产业政策战略。美智库正在积极建言献策，美国智库新美国安全中心（CNAS）2022年5月发布报告《重启美国新产业政策的框架》认为，近30年来美国政府的经济政策使得国家对私营部门创新的依赖程度日益加深，而私营部门却无法提供国家利益所需的全部创新。报告建议，美国政府必须在国家新产业政策战略的指导下，更加有效地参与到具体的重要产业活动中，以加强关键产业的创新和制造能力。

政府是否能够主导资源分配是产业政策能够产生效力和效率的重要影响因素。政府主导资源分配的好处是决策效率高，有足够的资源保障执行，而美国三权分立制度在这方面存在掣肘。《芯片法案》从提出到获得参众两院通过历时近两年便是例证。6月15日，美国百名CEO联合致信国会敦促尽快通过法案；台积电、英特尔宣布称因法案仍存不确定性，补贴难以到位，将暂时停止其原定在美投资建厂计划。曾任弗吉尼亚州州长的民主党参议员马克沃纳（Mark Warner）是《美国创新和竞争法》的提议者与主要推动者。沃纳称，“尽管做出了这些努力，但以足够快的速度击败对手仍然是一个致命挑战”“深知在美国政府这样庞大而复杂的组织中推动变革有多么困难”“很难想像传统的以市场为基础的经济体的公司如何才能竞争并取胜”。为了达到目的，美不仅以利益为牵引，甚至不惜以行政施压的方式影响龙头企业行为。

我国目前在关键供应链领域仍有十分明显的短板，例如半导体产业，美国《外交政策》杂志称，“中国获得半导体制造设备和软件的机会有限，总体上缺乏行业知识，自给自足供应链的发展受到了阻碍”。在政企关系上，政策工具也有很多有待提升完善的空间。

对此，我应充分认识关键供应链企业对于经济发展和大国竞争的重要性，产业政策战略中着重锻长板、补短板，构建良性政企关系。进一步加强顶层设计，积极建立产业生态。加大力度、释放诚意，把有基础、有意愿与中国深化合作的企业吸引到中国来，同时，有效规划国家队和民营企业力量，使其各有侧重，形成有效互补。进一步完善产业政策工具。我国当前产业政策仍有不足之处。美国政企关系体制在技术创新和将创新转化为商品方面，起到了巨大的推动作用，孕育出了苹果、谷歌和Facebook这些极具创造力的企业。而我国政策更倾向于支持成熟项目，反而忽略了一些规模虽小，但可能有创新潜力的企业。我国也应借鉴美国经验，以风险投资形式支持有颠覆性技术研发能力的初创企业。更加明确当前产业政策方向，做大政策工具长板，补齐短板，发挥政策工具效力，形成投入产出的正循环。

参考文献：

1.《政府与企业：比较视角下的美国政治经济体制》，理查德·雷恩，复旦大学出版社

2.《从FireEye发展历程看美国网安产业的政企合作与军民融合》，李宁，《信息安全与通信保密》2018年第一期。

3.中国企业报，2013年3月5日，《中美政企关系优劣互现》。

4.华尔街日报，《西方政府重返产业补贴老路，以抗衡中国》

5.美国之音，《中国对全球清洁能源产业链的垄断更趋严重》：截至2020年，中国企业控制了全球60%以上的锂和精炼镍，70%以上精炼钴，相比之下，美国公司仅占锂的4%，镍的1%，精炼钴的0%，在中国占主导地位的电池正负极领域，美国基本上没有任何产品。

6.对外投资实务，2020年10月，《美国产业补贴政策对中国企业赴美投资的影响与对策》，李丽、杨艳丽。https://www.voachinese.com/a/china-energy-20220302/6465398.html

7.新华网，2021年12月11日，《美式民主真相之三：精英“旋转门”的“金钱民主”》

8.《硅谷百年史》，阿伦.拉奥，皮埃罗.斯加鲁菲

9.制度变革与美国自由资本主义兴衰

10.金钱永不眠——美国政治游说机制如何运作？

11.Intel hiked lobbying spending by 65 percent amid chip subsidies push，https://thehill.com/business-a-lobbying/business-lobbying/3568079-intel-hiked-lobbying-spending-by-65-percent-amid-chip-subsidies-push/

12.CNAS，Reboot：Framework for a New American Industrial Policy，https://www.cnas.org/publications/reports/reboot

13.ENSURING THE U.S. IS EQUIPPED TO LEAD IN SCIENCE AND INNOVATION，CHIPS and Science ACT | House Committee on Science, Space and Technology，

编辑丨郑实