技经观察 | 美国国土安全部《应对中国威胁的战略行动计划》文件解读和风险研判

业界作者：全球技术地图 2021-03-04 18:18:33 阅读：192

美国国土安全部（DHS）近期发布文件《应对中国威胁的战略行动计划》。文件指出，中国在意识形态、经济利益、技术转移、供应链及数据采集等方面对美国存在重大威胁，DHS将在边境安全和移民、贸易和经济安全、网络安全和关键基础设施及海事安全4个领域全力应对。本文首先对该文件进行了解读，阐述了DHS所谓的“中国威胁”及其未来行动计划；并在此基础上对DHS的重点方向和相关风险作出研判。

文件总结了DHS中国工作组的成就，并为与中国长期竞争提出18条未来行动计划，反映出对审查签证和移民、保护关键技术和供应链、打击“掠夺性经济行为”的强化，以及人才竞争长期化、制裁措施有效化、国有企业风险突出化、打击名义和机构多元化等新态势。

美国《应对中国威胁的战略行动计划》文件解读

美国白宫发布的顶层战略文件《2017年美国国家安全战略》《2020年美国对华战略方针》均指出，中美已进入持续竞争时期，须对此加强关注和行动。美国土安全部（DHS）根据上述两份文件制定了《应对中国威胁的战略行动计划》，旨在从战略上有效评估和利用机构资源和权力以应对中国威胁，维护和促进美国国土安全、经济繁荣、和平及影响力。

（一） DHS分析中国威胁

DHS认为，中国在意识形态、军事、经济和地缘政治等多方面对美国构成威胁。DHS重点阐述了中国利用美国的移民制度、自由市场经济体制及开放文化，采用灰色区域策略开辟新战场而产生的对美国的不利影响。具体包括5个方面，一是中国通过“知识产权盗窃”“强迫劳动”“售卖仿制品”等“掠夺性经济行为”损害美国就业和经济利益；二是中国利用美国移民制度和学术交流获取其尖端技术；三是中国威胁其化工、通信、能源等16个领域的关键基础设施安全；四是中国威胁其医疗、电子产品、矿物等供应链安全；五是中国的数字威权主义威胁美国公民隐私以及信息安全。

（二）DHS未来行动计划

为应对“中国威胁”，DHS于2020年7月24日专门成立中国工作组以在边境安全和移民、贸易和经济安全、网络安全和关键基础设施、海事安全等4个领域对中国实施打击和限制行动。DHS根据最新形势，调整并校准对华战略举措，在上述4个领域共制定了18项未来行动计划。

边境安全和移民方面，DHS致力于加强边境安全，审查和阻止中国对美国签证和移民制度的“滥用”。具体包括：（1）确保将中国国民从美国驱逐出境；（2）扩展对中国人获美国签证的筛查活动；（3）打击中国在美恶性执法活动（如猎狐行动）；（4）打击中国侵犯人权行为，如禁止强迫劳动产品入境等。

贸易和经济安全方面，DHS致力于确保传统交通运输和数字网络两个通道的贸易合法与安全。具体包括：（1）与国会合作编制《国土经济安全年度评估》，重点评估供应链等方面的中国风险；（2）评估不同行业中国龙头国有企业威胁；（3）打击中国强迫劳动行为，如筛查美国供应链中强迫劳动产品；（4）阻滞中国关键技术开发，如起草《5G经验教训》并将经验拓展至其他行业（5）加强舆论宣传和引导，如向中小型企业宣传中国 “掠夺性经济行为”等。

网络安全和关键基础设施方面，DHS致力于监视间谍活动和非传统情报搜集工作、抵御中国对美国关键基础设施破坏等。具体包括（1）打击中国恶意网络活动；（2）加强16个关键基础设施领域合作伙伴信息协调；（3）加强对关键基础设施威胁评估及防御演习；（4）评估是否需要建立生物经济等关键基础设施部门；（5）成立DHS学术协调工作组并与学术界交流中国威胁信息。

海事安全方面，DHS致力于加强与海事同盟国接触、捍卫美国海域利益。具体包括：（1）严格打击人口贩运、违法捕鱼活动；（2）维护美国在北极等地区利益；（3）加强国内外同盟关系，如与菲律宾等国家共享海上威胁信息；（4）推进与印太地区及全球的战略同步，如与合作伙伴对抗中国海事参与计划威胁等。

对我影响和风险研判

美国土安全部一直处于美国渲染及遏制“中国威胁”最前沿，是美国进出口和出入境的审查关口，常与美国商务部、司法部、联邦调查局、国家安全局协同行动，战略计划具有较强的可落地性且打击范围较广。现围绕其重点方向和关键计划，结合形势和政策研判相关风险。

（一）人才竞争加剧、长期外流风险加大

美国或将采取一系列吸引和安全管理高科技人才行动，中美两国的人才竞争将更加激烈，长期或加剧我人才流失风险。特朗普时期美国人才政策以广泛制裁和封闭化为特点，但拜登提倡在安全的基础上吸引人才的开放政策。例如，拜登提出为科学、技术、工程和数学（STEM）领域博士直接发放绿卡等多项吸引高科技人才的举措。DHS提出“加强STEM领域“选修实践培训”（OPT）计划（用于临时就业授权），同时加强安全措施防止敏感技术和知识产权转移”，可看出落实美国新人才政策导向的倾向。

未来，美国或将从加强人才出入境管理、规范在美学术活动、吸引高科技人才移民等方面出台更多规定，与我展开强有力的人才竞争，美国人才政策由封闭、保守姿态转变为积极、争夺姿态。在人才存量有限、我人才流失问题日益严重（当前中国博士毕业生在美国的居留率达85％至90％）的客观背景下，我高技能人才流失风险亟待关注，尤其需关注科学、技术、工程和数学（STEM）等面向实用性技术及其交叉应用的重点学科领域，人才后备力量紧密关系到国家未来科技创新和转化能力。我应高度重视人才吸引力问题，将应对重心从人才安全转为人才安全与吸引力并抓，调整海外人才引进和本土人才管理措施，完善人才激励机制和科研创新环境，为未来人才战做好准备。

（二）关键技术和产业被精准有效压制

美国或将联合盟友增加出口管制政策有效性，进一步压制我关键技术和产业发展。结合美国多家智库对特朗普单边、大范围出口管制负面性的反思及政策建议，拜登政府有极大可能将加强盟国协调与合作，实施多边出口管制；以及针对威胁美国国家安全和科技领先地位的关键技术，实施精准管制。此种政策将有利于其巩固对关键技术和产业的控制权，有效减少中国获取替代性技术的途径，同时减小对本土企业和产业的危害，维护自身经济利益和市场地位，成本更小而危害更大。DHS提出“扩大与印度和台湾等半导体产业经济伙伴贸易；起草《5G经验教训》政策文件并研判其他关键新兴技术领域风险”，正是对原有单一制裁政策的补充，并企图将有效制裁手段延展到更多技术领域。

未来，我国在人工智能、量子计算、生物、能源等其他关键和新兴技术领域或将面临更加严密且持久的压制。我应对此高度重视，调研关键产业供应链风险点，加速关键技术自主研发，同时发展替代性技术和供应商，以防陷入孤立且被动的局面。

（三）关键领域供应链“去中国化”风险提升

美国或借“安全”之名，联合盟友推动能源、电信、医疗、矿物等关键领域“去中国化”，建立排除中国的供应链联盟和制造业体系。美国基于经济、安全两大因素长期谋划摆脱关键领域供应链的中国依赖，并将中国从全球价值链中边缘化。疫情使各国从国防、信息、产业和公共卫生安全等多角度强化对供应链安全的重视，将对中国的过度依赖提升为重要的国家安全问题，为美国创造了新机会。DHS明确指出“中国威胁其能源等16个领域的关键基础设施安全，以及其医疗、矿物等供应链安全”，并提出“编制《国土经济安全年度评估》，重点评估关键供应链对中国的依存关系、风险，筛选中国供应商等”，可视为美国对“安全”议题的强化。拜登已于2月25日发布行政命令，要求对半导体、药品、稀土、高容量电池4类关键产品，以及国防、公共卫生、信息、能源、交通、食品6大行业进行分期审查。

未来，美国或通过在全球产业链中限制中国产品和企业、推动在华企业和资本“回流”“外流”、联合盟友重构排除中国的供应链网络等方式，推动全球供应链“去中国化”，建立新的制造业生态。若不及时制定对策，缓解企业受制、产业转移、贸易排除的可能性及后果，我短期内或面临部分跨国和进出口企业经营受损、部分地区就业危机的问题，中长期面临着国内产业生态被破坏、出口导向型经济难以维系、全球价值链分工地位下降的重大风险。

（四）重点限制我国有企业并借此施压

美国或创造更多名义及“证据”，联合其他国家和国际组织“长臂管辖”我国有企业并借此施压。美国一直认为中国国有企业受国家控制并接受政府补贴，以维护国家安全、捍卫自由市场经济、防止中国影响力输出为由，重点关注和频繁抵制。DHS提出“量化和分类评估中国国有企业风险，提炼其共同趋势和不法行为，识别不同行业中国龙头国有企业威胁”，其风险点有二。一是美国或搜集更多所谓证据，提出“为军方提供情报”“知识产权盗窃”“贸易保护”“贪污腐败”“强迫劳动”等更多名义，便于其直接制裁或煽动其他国家和国际组织抗议、限制我国有企业行为，阻碍我海外投资并购项目，在贸易谈判上向我施压。二是美国聚焦各行业的龙头中国国有企业，或运用更多清单和调查令，实施精准制裁，限制其进出口、高管、海外项目等。

未来，美国或出台更多针对我国有企业审查制度、制裁和贸易限制清单；通过长臂管辖和国际舆论增加我国有企业与其他国家合作门槛和制度成本；借助世贸组织（WTO）等推行于我不利的经贸规则，对我国有企业经营和进出口、对外投资和海外并购项目乃至整体经济贸易产生不良影响。我需尤其关注已在其“实体清单”“军方拥有或控制清单”中的重点国有企业，通信、交通、能源、房地产等高风险行业，巴西、印尼等我国有企业重点合作国家及中美、南美等美国重点关注地区中的潜在风险，加紧制定抗辩和保护措施。

（五）制造国际议题并协调多方力量向我施压

美国惯于通过制造国际议题和推动立法为其“长臂管辖”制造合法性，并借此限制中国。特朗普 “美国霸权和美单边主义”的做法受到国际社会谴责和抵制，但拜登提倡积极融入和利用国际组织，强化“人权”“民主”“隐私”等共同议题，企图恢复美国的国际话语权，或使其制裁得到广泛支持并具有长期有效性。DHS提出“联合盟国和国际组织确定中国强迫劳动在全球供应链中的普遍性；向中小企业宣传中国‘掠夺性经济行为’并指导其应对”，体现出制造国际议题和联合国际组织、私营部门等多方力量两个行动导向，其主要风险有二。一是美国或通过强化和制造国际议题，推动国际共识、操控国际舆论，以便于领导和利用国际规则与国际法为其利己行为提供合法性依据，以及利用立法、司法、执法体系发挥制裁效力。二是美国或通过煽动企业和国际组织调查、起诉中国企业，参考此前利用高校审查、制裁我中国学者，此种方式可有效增加打击范围和“落实罪名”。

未来，美国或加强隐私保护、网络监管、反垄断立法，利用各种议题分类、精准发起对中国企业的审查、起诉和制裁，并借此在科技、贸易、外交等多个领域为我设限。我需重点关注以下五个方面，提前制定防范和保护措施。一是美国以“侵犯隐私”“敏感数据”“间谍”为名审查制裁我社交媒体、大型平台和网络基础设施提供商；二是美国以“转移知识产权”“窃取商业机密”为名审查制裁我高科技企业；三是美国以“扭曲市场”“贸易保护”为名审查我重点国有企业；四是美国以“破坏主权”“监视”“贪污腐败”“破坏环境”等名义审查制裁我在海外开展项目的企业；五是美国以“强迫劳动”“侵犯人权”等名义审查制裁我在新疆、香港、南海等特殊地区企业。

参考资料：

[1] 约翰霍普金斯应用物理实验室《美国大学应对中国挑战》https://www.jhuapl.edu/Content/documents/Truex-STEM.pdf

[2] 约翰霍普金斯应用物理实验室《中美科技人才“脱钩”：背景、政策和影响》报告https://www.jhuapl.edu/Content/documents/Zwetsloot-STEM.pdf

[3] 《美中经济安全审查委员会2020年年度报告》

[4] https://www.uscc.gov/sites/default/files/2020-12/2020_Annual_Report_to_Congress.pdf

[5] 美国STEM教育发展史https://www.jianshu.com/p/a0c626de9e58

[6] 2020最新北美留学生专业分布及就业趋势调研https://zhuanlan.zhihu.com/p/142309819

[7] 美国国土安全部《STEM学位项目清单》https://benefits.va.gov/gibill/docs/fgib/STEM_Program_List.pdf

[8] 拜登上台，科技封锁与竞争态势会有所改变么？https://mp.weixin.qq.com/s/UV5Qk7haoVkgSBy5K89iWw

[9] 拜登执政后美国信息通信领域立法和政策趋势https://mp.weixin.qq.com/s/aW8KM8dnJWFVSxyStOSEhQ

[10] 论美国的关键基础设施保护：协调机构与机制https://www.secrss.com/articles/11501

[11] 全球价值链调整的动因与对策https://mp.weixin.qq.com/s/31wk2mic_CbLnnxmwiSsEA

[12] 中国国有企业对外直接投资面临的风险分析http://www.china.com.cn/opinion/think/2017-03/30/content_40525442.htm

[13] 国有企业对外投资监管存在的问题及对策https://wenku.baidu.com/view/8389881fce84b9d528ea81c758f5f61fb73628b4.html

[14] 对新形势下美国对华“长臂管辖”政策的再认识https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_10068664

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作者简介

贾舒喆国务院发展研究中心国际技术经济研究所战略部，研究助理

研究方向：科技战略、金融科技

联系方式：jshzh@drciite.org

作者丨贾舒喆

编辑丨刘瑾

研究所简介

国际技术经济研究所（IITE）成立于1985年11月，是隶属于国务院发展研究中心的非营利性研究机构，主要职能是研究我国经济、科技社会发展中的重大政策性、战略性、前瞻性问题，跟踪和分析世界科技、经济发展态势，为中央和有关部委提供决策咨询服务。“全球技术地图”为国际技术经济研究所官方微信账号，致力于向公众传递前沿技术资讯和科技创新洞见。

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