技经观察 | 拜登政府科技创新政策的总体立场及施政重点

近年来，美为遏制我战略性崛起，针对我科技发展的核心要素如市场、数据、人才、资金、供应链等发起了全方位不遗余力的打击行动，力图以“脱钩”“围困”“歧视”等综合策略将我排除在全球高科技生态圈外，将我牢牢压制于科技产业价值链的底端。面对美国新一届政府的走马上任，我应全面评估其科技政策走向，借鉴其发展经验，预判并防范涉我性风险。

拜登政府科技创新政策的施政重点

拜登政府科技政策的整体导向与其总体执政导向相吻合，即着眼于国内焦点问题，化解发展顽疾，维护和确保美国的全球领导地位。拜登深刻认识到，数十年来，美国得以占据并长期维持科技领导地位的核心关键不在于一味的打压和遏制，而是在于发展自身强大的科研创新能力、友好的成果转化环境，以及等对人才等科技创新要素的高度吸引力。因此，关注拜登政府的科技政策施政重点应从以下几个方面出发：

（1）创新与研发投入

尽管特朗普多次表达了对未来工业技术领域基础研究能力的重视，但实际上每年却都在削减联邦研发预算，例如2021年预算就同比下降了9%，尤其是基础研究领域被大幅削减。拜登在竞选中明确指出，特朗普忽视了联邦研发投资，导致美国生产率和中产阶级工资下降，并警告称中国有望在研发上超过美国。拜登表示，将在未来4年内投入3000亿美元创新资金，主要用于支持国家科学基金会（NSF）、国立卫生研究院（NIH）、能源部（DOE）等部门以及大学的研发；设立突破性技术研发计划支持5G、人工智能等关键技术创新；设立小企业创新研究计划（SBIR）的升级版“美国种子基金”；支持劳动力技能开发和技术培训，以及建设新的科研基础设施等。

（2）科技人才与教育

特朗普政府以国家安全/经济安全为名，实质上高举意识形态大旗对以中国为代表的外籍留学生和高级人才进行了蛮横限制、审查、甚至起诉审判，意图切断别国利用美国人才优势进行发展的路径，实则严重恶化了美国对全球高技术人才的包容度和吸引力，进而对美国长远的科技创新能力埋下隐患。据拜登竞选团队成员透露，拜登在人才政策领域的头号要务就是要撤销特朗普政府设置的移民政策，同时取消H-1B限制。拜登提出将免除对美国科学、技术、工程和数学（STEM）领域博士毕业生签证的上限限制；增加高技能签证的数量并取消国别限制；建立基于薪酬的签证分配程序和执行机制；增加永久性就业移民的签证数量。在国内教育层面，拜登高度重视教育的可及性和STEM人才的培养。拜登提出，将对年收入低于12.5万美元的家庭免除公立大学学费；为传统黑人大学和少数族裔服务机构设立700亿美元投资计划；为社区大学培训计划承担75%的成本，投资80亿美元改善社区大学基础设施；投资50亿美元用于教学和卫生保健研究生项目；增加初高中计算机科学课程等。

（3）技术出口管制

不同于特朗普政府通过泛化国家安全的概念，实施广泛、严苛甚至极端的出口管制政策，拜登政府更希望将别国（尤其是中国）留在对美国供应链的依赖之中，而不是逼迫其掉头谋取其他供应途径甚至建立自主供应体系。拜登提名的国家安全顾问杰克·沙利文2019年在《外交政策》杂志中就曾提到“在技术限制上做得过头可能会将其他国家推向中国”，因此主张对双向技术投资和贸易限制应当有选择性。这种“选择性”的分级概念大概率也会具体体现在拜登实际的出口管制政策中，即对于美国国家安全利益损害不大、但可能对国内发展利益造成重大影响的出口管制政策应当“降级”，确保政策的“协调和有效”；而事关国家安全和发展的核心技术领域出口管制应当严格收紧。考虑到特朗普政府出口管制政策具有强大政策惯性和战术惯性，人工智能、5G、量子技术、航空航天等拜登定义的“未来技术”领域或将成为拜登政府出口管制政策的主要着力点。

拜登政府重点科技领域的调整方向

在供应链安全方面，拜登指出美国需与国会和监管机构合作，弥补在能源、电信、半导体、关键电子技术原材料等方面的一系列供应链漏洞，保护重要的基础设施和供应，使任何美国盟友都不严重依赖中国和俄罗斯等国家的供应。

气候科学与清洁能源方面，拜登将气候变化列为过渡期的四项优先工作之一，将创建新的气候高级研究计划署，为NASA和NOAA的地球观测任务提供大力支持。拜登提出将在第一任期投资4000亿美元创建清洁能源工业；创建推动零排放的“APARC”倡议；到2050年实现“百分百依赖清洁能源”和“净零排放”目标。拜登主张联邦政府主要部门和各州都应制订减排目标，并利用政府采购政策来推动清洁能源技术需求和产业发展，提出到2030年实现全电动汽车的未来愿景。

互联网与电信方面，拜登表示对特朗普推翻奥巴马时期的网络中立规则感到“愤怒”，坚持互联网开放原则，并承诺“普及宽带接入”将“扩大宽带接入到每个美国人”。拜登在竞选纲领中提出“美国要主导书写数字时代的全球规则”“保持美国遏制网络威胁的能力”“与其他国家和私营部门合作，保护个人数据和关键基础设施”“使用所有可用工具对付窃取美国知识产权的国家”。

生命科学与医疗方面，拜登政府将引入一项全面的国家战略来解决新冠肺炎疫情问题，包括确保在全国范围内提供充分的检测包和要求佩戴口罩，公布疫苗分配计划；使生物医学高级研究和开发局（BARDA）提供必要资源确保COVID-19疗法和疫苗的充分生产。拜登政府提出要大幅增加美国国立卫生研究院（NIH）的资金，在医疗保险计划中限制所有生物技术、药品和仿制药的价格上涨以防止通货膨胀。

在制造能力方面，拜登主张“制造和创新战略”，提出为“美国制造”投资建立新的技术中心，并扩大“制造业创新伙伴关系”，将制造业研究所、大学、工会以及州和地方政府联系起来，全面增强自身制造能力。此外，拜登与特朗普一样，发出了“买美国货”的倡议，并高度重视制造业回流议题。拜登提出，对于进口商品和服务的加征10％关税；对于将美国本土制造业迁出的行为进行严厉处罚；对为美国制造企业提供翻新和扩建的工程项目予以10%的税收减免。

作者简介

肖尧，国务院发展研究中心国际技术经济研究所战略部，副主任

研究方向：科技战略、人才安全、生物安全

联系方式：xiaoyao@drciite.org

贾舒喆，国务院发展研究中心国际技术经济研究所战略部，研究助理

研究方向：科技战略、金融科技

联系方式：jshzh@drciite.org